ICMS sobre combustíveis: por que distribuidoras e Estados ainda divergem entre “limite de essencial” e cobrança por litro

A discussão sobre ICMS em combustíveis não acabou com a Lei Complementar nº 194/2022. Ela só mudou de formato. De um lado, distribuidoras defendem que, ao classificar combustíveis como bens essenciais, a LC 194 impôs um teto para a carga (limitando a alíquota ao patamar das operações em geral).
Do outro, Estados operam o ICMS de combustíveis pelo modelo ad rem, valor fixo por litro/kg, definido no âmbito do Confaz, como previsto na LC 192/2022.

Na prática, a disputa é sobre “como medir o teto”:

• teto em percentual (essencialidade), ou
• teto aplicado a um valor fixo por litro (ad rem), que pode virar uma carga “efetiva” maior ou menor dependendo do preço do combustível.

O que a LC 194/2022 fez, e por que ela virou argumento em ações judiciais

A LC 194 passou a considerar essenciais bens e serviços ligados a combustíveis e limitou a alíquota de ICMS ao patamar das operações em geral.
O STF chegou a homologar, por unanimidade, acordo em ações que tratavam do tema, registrando esse enquadramento de essencialidade e a limitação da alíquota.

Para as empresas, o raciocínio é direto: se é essencial, não faz sentido pagar ICMS acima do padrão aplicado a outros bens/serviços.

O outro lado: por que os Estados cobram valor fixo por litro

O ICMS de combustíveis passou a operar com alíquotas específicas (ad rem) por litro/kg, definidas pelos Estados no Confaz. E a própria LC 194 tratou da convivência entre as duas lógicas ao indicar que o limite de essencialidade serviria como teto para essas alíquotas específicas (ad rem).

O Confaz atualiza esses valores por metodologia que usa preços médios divulgados pela ANP, e entidades fazendárias divulgaram os valores válidos a partir de janeiro de 2026: R$ 1,57/L (gasolina), R$ 1,17/L (diesel) e R$ 1,47/kg (GLP).

É aqui que nasce o conflito: quando o preço na bomba sobe ou cai, a cobrança fixa pode representar uma carga efetiva que parece “descolada” do teto percentual que as empresas esperam ver aplicado.

Por que a divergência persiste

Porque as duas afirmações podem ser verdade ao mesmo tempo:

1. Combustível é essencial e tem teto (LC 194 + interpretação no STF).
2. A tributação pode ser ad rem, com valor por litro definido no Confaz (LC 192 + convênios/orientações).

O debate jurídico e operacional fica em torno de como aplicar o teto na prática:

• o ad rem precisa “caber” em um teto calculado com base em alíquota geral?
• qual é o preço de referência para testar isso (média ANP, PMPF, preço real da operação)?
• o que acontece quando o preço de mercado muda rapidamente?

Esse tipo de fricção costuma gerar judicialização porque mexe com caixa e competitividade de cadeia inteira (distribuição, transporte, revenda).

O que isso muda para empresas (sem alarmismo)

1) Preço e margem ficam mais sensíveis a variações de ICMS

Com ad rem, a tributação “viaja” com o volume (litros vendidos) e não com o valor da nota. Em ciclos de preço, isso muda o comportamento da carga efetiva e pode apertar margens em determinados momentos.

2) Risco de contingência aumenta quando o contribuinte tenta “recalcular” o ICMS

Quem judicializa buscando teto de essencialidade geralmente precisa sustentar critério de cálculo e provar divergência concreta. Isso exige governança fiscal forte e trilha documental.

3) O tema vira pauta de planejamento, não de rotina

O ICMS de combustíveis hoje é menos “apuração mensal” e mais “gestão de regime”: monitorar convênios, valores ad rem e decisões judiciais relevantes.

Checklist executivo

• Mapear exposição: volume anual (litros), mix (gasolina/diesel/GLP) e sensibilidade de margem.
• Revisar compliance: parametrização fiscal e aderência à alíquota ad rem vigente (Convênios/GT).
• Simular cenários: preço alto vs preço baixo e o efeito na carga efetiva.
• Avaliar estratégia jurídica com cautela: quando vale litigar, qual tese, qual lastro e qual risco reputacional/financeiro.